境外投资监管办法，核心监管点在哪？

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摘要： 目前中国并没有一部单一的、名为《境外投资监督管理办法》的法律，这项监管工作主要依据《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）以及商务部发布的《境外投资管理办法》等法...

目前中国并没有一部单一的、名为《境外投资监督管理办法》的法律，这项监管工作主要依据《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）以及商务部发布的《境外投资管理办法》等法规体系进行。发改委的“11号令”是流程和监管的核心。

（图片来源网络，侵删）

下面，我将围绕这两个核心文件，为您系统梳理中国境外投资（简称“ODI”，Overseas Direct Investment）的监管框架、流程和要点。

核心监管框架：双部委管理

中国的境外投资监管主要由两个国家部委负责，形成了“发改委备案/核准”和“商务部备案/核准”并行的“双轨制”模式。

国家发展和改革委员会 - 项目/投资管理

主要依据：《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号，2025年施行）。
监管核心：从宏观投资项目管理的角度进行监管，关注投资的必要性、合规性、以及是否符合国家经济战略。
监管范围：
- 投资主体：在中国境内依法设立的企业、事业单位、社会团体等。
- 投资地区：
  - 敏感国家和地区：与未建交的国家、受联合国制裁的国家、战争或内乱国家等。这些投资一律需要发改委核准。
  - 其他国家和地区：一般实行备案管理。
- 行业领域：
  - 敏感行业：涉及武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒、房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等。这些投资一律需要发改委核准。
  - 其他行业：一般实行备案管理。
审批/备案类型：
- 核准：针对上述“敏感地区”和“敏感行业”的投资，需向发改委提交申请,获得正式核准文件后方可实施。
- 备案：针对非敏感地区和非敏感行业的投资，通过“全国境外投资在线管理和服务平台”进行备案。

商务部 - 企业/国别管理

主要依据：《境外投资管理办法》（商务部令2025年第3号）。
监管核心：从企业对外投资行为的角度进行监管，关注投资的合规性、真实性以及是否损害中国国家安全和利益。
监管范围：
- 投资主体：在中国境内依法注册、取得法人资格的企业。
- 投资行为：在中国大陆境内依法设立的企业，通过新设、并购等方式在境外设立企业或取得既有企业所有权、控制权、经营管理权等权益的行为。
审批/备案类型：
- 核准：针对敏感地区和敏感行业的投资,与发改委的核准流程并行。
- 备案：针对非敏感地区和非敏感行业的投资，企业需在完成发改委备案后，向商务部或其地方机构提交申请，获得《企业境外投资证书》。

国家外汇管理局 - 外汇管理

主要依据：《境内机构境外直接投资外汇管理规定》等。
监管核心：从外汇资金流动的角度进行监管，确保资金的合法、合规出境。
监管流程：
- 企业在获得发改委的《备案通知书》和商务部的《企业境外投资证书》后,才能在外汇管理局办理资金汇出手续。
- 银行会根据上述官方文件,为企业办理境外投资外汇登记。
- 资金汇出需符合国家外汇管理局的相关规定，如额度限制、真实性审核等。

境外投资基本流程（以非敏感行业为例）

一个完整的境外投资备案流程通常如下：

内部决策与准备：
（图片来源网络，侵删）
- 投资方内部做出投资决策。
- 聘请专业的法律、财务顾问进行尽职调查和可行性分析。
- 准备项目申请文件，包括但不限于：
  - 《境外投资备案申请表》
  - 投资主体的营业执照、公司章程
  - 外投投资主体股权结构图
  - 境外投资项目的商业计划书或可行性研究报告
  - 投资资金来源说明、资金使用计划
  - 对外投资的真实性承诺书
  - 其他证明文件（如投资协议、董事会决议等）
发改委备案：
- 登录“全国境外投资在线管理和服务平台”,在线提交备案申请。
- 发改委在收到申请材料后,对材料是否齐备进行形式审查。
- 对于材料齐备、不属于核准范围的项目，发改委在3个工作日内出具《企业境外投资备案通知书》。
商务部备案：
- 持发改委的《备案通知书》及其他材料,向企业注册地的省级商务主管部门提交申请。
- 商务主管部门对申请材料进行审核。
- 审核通过后，向企业颁发《企业境外投资证书》。
外汇登记：
- 持发改委的《备案通知书》和商务部的《企业境外投资证书》,到企业注册地的银行办理境外投资外汇登记。
- 银行审核无误后,在相关系统中登记备案信息。
资金汇出：
（图片来源网络，侵删）

完成外汇登记后，企业即可按照计划,通过银行将人民币或外汇资金汇往境外投资账户。

核心要点与最新趋势

“穿透式”监管：监管机构会向上追溯投资方的最终实际控制人，确保最终出资人身份清晰、资金来源合法，防止资本无序外流和“空壳公司”投资。
“真实性”审查：监管的核心是审查投资的真实性和合规性，项目必须有真实的商业目的和合理的商业逻辑，不能是为了转移资产、套取外汇或进行投机，近年来，对于“房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部”等领域的非主业投资,审查尤为严格。
鼓励与限制并存：
- 鼓励：鼓励企业进行“一带一路”沿线国家投资、高新技术产业投资、能提升中国核心竞争力的国际产能合作等。
- 限制：严格限制非理性投资，特别是大额非主业投资、存在安全风险的投资,以及投向敏感国家和行业的投资。
强化事中事后监管：备案不是“一备了之”，发改委和商务部会通过在线监测、约谈、现场核查等方式，对已备案的境外投资项目进行全过程监管，如果发现企业存在虚假申报、违规操作等情况，将予以警告、责令整改，甚至撤销备案/核准文件,并追究相关责任。