外商投资国家安全审查，边界如何界定？

摘要： 这是一个非常重要且复杂的议题,对于有意向在中国进行投资的外国企业来说，理解并遵守这一制度是投资决策和交易执行的关键环节，核心概念：什么是外商投资国家安全审查？外商投资国家安全审查（...

这是一个非常重要且复杂的议题,对于有意向在中国进行投资的外国企业来说，理解并遵守这一制度是投资决策和交易执行的关键环节。

核心概念：什么是外商投资国家安全审查？

外商投资国家安全审查（以下简称“安全审查”）是中国政府为了维护国家安全，对外商投资（包括并购、绿地投资等）进行的一种事前审查机制。

其核心目标是：

• 防范化解风险：阻止可能或已经影响国家安全的外国投资。
• 保护关键领域：确保关系国家安全和国计民生的重要产业和基础设施不被外国资本控制。
• 维护主权安全：在更广泛的意义上，维护中国的政治、军事、经济、科技等领域的整体安全。

法律框架与核心法规

中国的安全审查制度并非单一法律,而是一个由多个法规和部门规章构成的体系，主要的法律依据包括：

1. 《中华人民共和国外商投资法》（2025年）：首次从国家基本法律层面确立了外商投资安全审查制度的原则。
2. 《外商投资法实施条例》（2025年）：进一步细化了安全审查的原则和程序。
3. 《外商投资安全审查办法》（2025年1月18日公布，2025年1月18日起施行）：这是目前最核心、最具体的操作性法规，由国务院办公厅发布，它系统地规定了安全审查的范围、审查机构、审查程序、审查因素和处置措施。
4. 《中华人民共和国国家安全法》（2025年）：为安全审查提供了上位法的根本依据，定义了“国家安全”的广泛内涵。
5. 《反垄断法》：虽然反垄断审查和安全审查是两个独立的制度，但在实践中，很多大型并购案需要同时通过这两项审查，安全审查通常被认为是比反垄断审查更“高级别”的审查。

谁需要审查？（审查范围）

根据《外商投资安全审查办法》，需要进行安全审查的投资主要分为两类：

投资并购类交易（最常见）

这类交易需要同时满足以下两个条件：

• 交易形式：外国投资者通过并购方式取得中国企业的股权或资产。
• 投资领域：投资涉及军工、军工配套，或者投资方属于外国投资者拥有实际控制权，且投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务、重要金融服务、关键技术等领域，并取得实际控制权。

关键点解读：

• “实际控制权”：这是核心标准，不仅指绝对控股（>50%），也包括通过协议安排、董事会席位、技术控制等方式能够决定企业重大经营、财务、人事等事项的情况。
• “重要领域”：这是一个开放式、动态调整的清单，虽然《办法》列举了上述领域，但实践中范围可能更广，近年来对数据安全、生物科技、人工智能、半导体等高科技领域的审查日益严格。

投资新建类交易（绿地投资）

这类交易主要针对：

• 在军工、军工配套领域投资新建企业。
• 在重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务、重要金融服务、关键技术等领域，投资新建企业且取得实际控制权，并可能影响国家安全的。

谁来审查？（审查机构）

中国的安全审查实行“双牵头、多部门参与”的模式。

1. 牵头机构：

   • 中华人民共和国国家发展和改革委员会（国家发改委）：负责审查投资对经济安全（特别是粮食、能源、重要资源等）的影响。
   • 中华人民共和国商务部（商务部）：负责审查投资对整体国家安全的影响，并统筹协调审查工作。

2. 工作机制：

   • 在发改委和商务部之下,设立了“外商投资安全审查工作机制办公室”（简称“工作机制办公室”），负责日常协调。
   • 工作机制办公室会根据需要，邀请中央网信办、工业和信息化部、国家安全部、财政部、自然资源部、中国人民银行、国资委、海关总署、国家能源局、国家国防科工局、国家保密局、国家密码局等多个部门的专家参与审查，这体现了审查的综合性和专业性。

如何审查？（审查程序）

审查程序分为两个主要阶段：

初步审查（一般性审查）

• 启动方式：分为主动申报和工作机制办公室决定启动。
  • 主动申报：投资者在实施投资前，认为投资可能影响国家安全的，应主动向工作机制办公室申报，这是最常见的启动方式。
  • 被动启动：工作机制办公室在监管中发现某些投资可能影响国家安全，即使投资者未申报，也可以主动启动审查。
• 审查时限：工作机制办公室在15个工作日内完成初步审查。
• 审查结果：
  • 不影响国家安全：审查结束，投资者可以继续交易。
  • 可能影响国家安全：启动下一阶段的进一步审查。

进一步审查

• 审查机构：由工作机制进行审查，所有参与部门共同评估。
• 审查时限：一般在30个工作日内完成，情况复杂的，经批准可延长至60个工作日。
• 审查结果：
  • 不影响国家安全：审查结束。
  • 可能影响国家安全，但投资者采取附加条件可以消除：工作机制可以要求投资者采取修改投资方案、作出承诺、引入第三方监督等措施，以消除或降低国家安全风险。
  • 严重影响国家安全：工作机制会向国务院“报请决策”，最终由国务院作出决定，可以要求投资者中止实施投资交易，或采取撤销投资交易、责令出售股权或资产等措施。

审查的核心考量因素（审查什么？）

《外商投资安全审查办法》明确列出了审查时需要考量的因素，主要包括：

1. 投资对国防安全的影响，包括对国防需要的武器装备科研生产、军工建设、国防科技工业等的影响。
2. 投资对国家经济稳定运行的影响，包括对重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要金融服务等领域的影响。
3. 投资对社会基本秩序的影响，包括对重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务等领域的影响。
4. 投资对关键技术的控制能力。
5. 投资对国家安全的其他影响。

未申报或审查未通过的法律后果

• 未申报：如果投资者应当申报而未申报，但投资已经实施，工作机制办公室可以责令投资者暂停交易并限期改正。
• 审查未通过：如果国务院最终认定投资严重影响国家安全，投资者将面临投资被禁止、被撤销，或被要求出售股权/资产的严厉后果。
• 法律责任：对于提供虚假信息、隐瞒重要情况或违反附加条件的，将依法追究其法律责任。

实际影响与案例分析

1. 趋严的态势：近年来，随着中美科技竞争加剧和中国对数据安全的重视，安全审查的范围和力度显著增强，特别是对涉及半导体、人工智能、数据服务、生物技术等领域的投资审查尤为严格。
2. 与反垄断审查的互动：许多跨国并购案在通过市场监管总局的反垄断审查后，仍可能因安全审查而失败或被要求剥离资产，英伟达（NVIDIA）收购英国ARM公司的交易，就因面临包括中国在内的多国监管机构的严格审查而最终失败。
3. 对投资者的建议：
   • 事前评估：在交易初期就应进行全面的“国家安全风险评估”，判断是否属于审查范围。
   • 主动沟通：如果认为可能触发审查，应尽早与工作机制办公室进行非正式沟通，了解监管态度。
   • 准备充分材料：申报材料需要详尽、真实、透明，充分说明交易的商业逻辑和对国家安全的影响。
   • 寻求专业帮助：强烈建议聘请熟悉中国法律和政策的律师、顾问团队，全程指导申报和审查过程。

外商投资国家安全审查是中国外商投资监管体系中的“终极关卡”，它已经从一个相对模糊的原则性规定，演变为一个程序清晰、标准趋严、执行有力的实质性审查制度，对于任何在中国进行大规模、战略性投资，尤其是在敏感领域取得控制权的外国投资者而言，必须将安全审查作为交易尽职调查和规划的核心环节，否则可能导致投资失败或重大损失。