美国海外投资安全审查，如何平衡安全与开放？

摘要： 这个机制的核心是外国投资委员会，通常简称为CFIUS，它不是一个公开的法院或机构，而是一个由多个联邦部门组成的、高度保密的跨部门审查委员会，核心概念：什么是CFIUS？CFIUS...

这个机制的核心是外国投资委员会，通常简称为CFIUS，它不是一个公开的法院或机构，而是一个由多个联邦部门组成的、高度保密的跨部门审查委员会。

核心概念：什么是CFIUS？

CFIUS (Committee on Foreign Investment in the United States)，即“外国投资委员会”，是一个由美国财政部牵头，包括国务院、国防部、司法部、商务部、贸易代表办公室、科技政策办公室、国家情报总监办公室等多个关键部门组成的跨政府机构。

其核心职能是：审查外国实体对美国企业的收购或投资，以判断该交易是否“威胁美国国家安全”，如果CFIUS认为交易存在国家安全风险,它可以建议总统采取阻止或修正交易的措施。

CFIUS的法律依据与演变

CFIUS的权力和审查范围并非一成不变,而是随着地缘政治和技术发展不断扩张。

1. 《1950年国防生产法》 (Defense Production Act of 1950)：

   
   （图片来源网络，侵删）
   • 这是CFIUS最初的法律基础，该法案授权总统调查和阻止任何他认为“威胁国家安全”的外国投资。
   • 当时，CFIUS的审查范围非常窄,主要关注与国防和军事相关的交易。

2. 《1988年埃克森-弗洛里奥修正案》 (Exon-Florio Amendment)：

   • 这是CFIUS运作的里程碑式法律,它首次以立法形式明确了CFIUS的审查程序和权力。
   • 授权总统在“有可信证据表明外国投资威胁美国国家安全”时,可以阻止或禁止该交易。
   • 设立了“国家安全”的考量因素，包括对国防工业基础的影响、对关键技术（如国防或情报相关技术）的控制等。

3. 《2025年外国投资风险审查现代化法案》 (Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2025, FIRRMA)：

   • 这是近年来最重要的一次改革,旨在应对新的挑战。
   • 扩大审查范围：将审查从传统的“并购”扩展到非控制性少数股权投资、房地产交易（特别是靠近军事基地或敏感设施的）、以及涉及关键技术、敏感个人数据（特别是政府或敏感基础设施相关数据）的交易。
   • 明确关键技术和基础设施：对关键技术（如AI、生物技术、量子计算、半导体等）和关键基础设施（如电网、通信网络）的保护做出了更具体的规定。
   • 强化申报义务：明确要求某些类型的交易必须向CFIUS申报,否则可能面临严厉处罚。

4. 《2025年芯片与科学法案》 (CHIPS and Science Act of 2025)：

   进一步强调了半导体领域的国家安全重要性,并将对半导体制造设施的审查置于优先地位。

   
   （图片来源网络，侵删）

CFIUS的审查流程

CFIUS的审查过程是保密的，具体细节不对外公开,但大致流程如下：

1. 申报：

   • 自愿申报：交易方（通常是收购方）可以自愿向CFIUS提交申请，请求审查，这是最常见的方式,因为通过审查可以降低交易被总统事后叫停的风险。
   • 强制申报：根据FIRRMA等法律，某些类型的交易（如涉及关键技术、敏感数据的非控股投资）是必须申报的，否则交易完成后,CFIUS仍可进行审查并要求剥离资产或处以罚款。

2. 初步审查：

   • CFIUS在收到申报后，进行为期30天的初步审查。
   • 判断该交易是否属于其管辖范围,以及是否存在潜在的国家安全风险。
   • 如果CFIUS认为“可能存在国家安全风险”，审查将继续进入下一阶段，如果认为风险很低,审查可能在此阶段结束。

3. 深入调查：

   • 如果进入深入调查，CFIUS有45天的时间进行更详细的审查。
   • 各个成员部门（如国防部、商务部等）会从各自的专业角度评估交易的影响。
   • 调查结束后，CFIUS会向总统提出建议,说明是否应采取行动。

4. 总统决定：

   • 总统有15天的时间来审查CFIUS的建议，并最终决定是否发布行政命令,阻止或修正该交易。
   • 总统的决定是最终的,且不受司法审查。

CFIUS审查的核心标准：“国家安全”

“国家安全”是一个非常宽泛和模糊的概念，CFIUS在审查时会综合考虑以下因素（并非全部）：

• 国防需求：交易是否会影响美国的国家安全和防务能力。
• 关键技术：交易是否涉及对人工智能、生物技术、量子计算、半导体、先进材料等关键技术或知识产权的控制。
• 关键基础设施：交易是否涉及对美国关键基础设施（如电网、通信、金融系统、数据中心）的控制或重大影响。
• 敏感个人数据：交易是否涉及大量美国公民的敏感个人数据（特别是政府雇员、军事人员的数据）,这些数据可能被用于情报活动或其他恶意目的。
• 供应链韧性：交易是否会影响美国在关键领域的供应链安全。
• 交易方的背景：投资母国是否被视为战略竞争对手（如中国、俄罗斯）,以及投资方是否与该国政府有密切联系。
• 交易的性质：交易是否涉及对政府合同、敏感设施或国防项目的访问。

对中国企业的特殊关注

近年来，CFIUS对来自中国的投资审查变得异常严格和频繁,这已成为中美科技竞争的前沿阵地。

• 重点领域：几乎所有涉及中国企业的交易，只要涉及以下领域,都会被高度警惕：

  • 人工智能
  • 半导体和芯片设计/制造
  • 生物技术和医疗健康
  • 自动驾驶技术
  • 无人机和机器人技术
  • 量子计算

• 典型案例：

  • 字节跳动收购Musical.ly (TikTok前身)：这是CFIUS审查最著名的案例之一，经过长期审查，最终TikTok被迫进行业务重组，将美国用户数据存储在美国，并建立一个独立的监督委员会（“Project Texas”）来接受CFIUS的监督,以解决国家安全担忧。
  • 昆仑万维收购Grindr：CFIUS认为该交易可能将美国用户的敏感数据（包括性取向、健康信息）置于风险之中,最终导致昆仑万维出售了Grindr。
  • 华为、中兴等电信公司：虽然不是直接投资审查，但CFIUS的审查逻辑同样适用于这些公司，即其设备可能被用于间谍活动，威胁美国国家安全,因此被禁止进入美国市场。

对中国企业的启示与建议

对于希望投资或进入美国市场的中国企业来说,必须充分认识到CFIUS审查的严峻性：

1. 交易前进行严格的“国家安全”风险评估：聘请专业的法律顾问，对交易进行全面评估,判断其是否可能触发CFIUS的审查。
2. 考虑进行自愿申报：如果评估后认为风险较高，主动进行申报，并积极配合CFIUS的调查，是比被“事后审查”更好的选择。
3. 设计交易结构以降低风险：可以考虑通过设立独立董事会、建立数据隔离机制、将敏感资产剥离等方式,来缓解CFIUS的担忧。
4. 避免与敏感技术和数据沾边：在当前的政治环境下，涉及上述“关键技术”和“敏感数据”的交易，即使是非控股投资,也面临极高的被否决风险。
5. 保持高度的政治敏感性：理解当前中美关系的复杂性,任何交易都可能被赋予超出商业本身的政治含义。

美国的海外投资安全审查机制，即CFIUS，已经从一个专注于国防并购的“小圈子”机构，演变成一个覆盖广泛、权力巨大、审查标准日益严苛的“国家安全守门人”，对于中国企业而言，这不仅是一个法律合规问题，更是一个复杂的战略和政治问题，在考虑任何对美投资时,必须将CFIUS审查作为核心风险因素进行审慎评估和规划。