外国投资安全审查，标准如何界定？

摘要： 外国投资安全审查制度详解 什么是外国投资安全审查制度？外国投资安全审查制度是指一个主权国家为了维护本国国家安全、经济稳定和公共利益，对外国投资者（特别是来自特定国家的投资者）在本国...

外国投资安全审查制度详解

什么是外国投资安全审查制度？

外国投资安全审查制度是指一个主权国家为了维护本国国家安全、经济稳定和公共利益，对外国投资者（特别是来自特定国家的投资者）在本国关键或敏感行业进行的投资或并购交易进行审查的法律机制。

其核心目标是“防患于未然”，即在交易完成后，发现可能对国家安全造成威胁时再进行补救，成本极高且效果有限，审查通常在交易交割前进行，一旦审查认为交易威胁国家安全，政府有权阻止、附加条件或否决该交易。

制度的核心目标与审查范围

核心目标：

• 维护国家安全: 这是最主要、最宽泛的目标，它不仅指传统的国防军事安全，还包括更广泛的经济安全（如关键基础设施、关键技术、重要数据资源）、社会安全（如公共卫生、粮食安全）和意识形态安全。
• 保护战略产业与关键基础设施: 防止外国资本控制对国家经济命脉至关重要的行业，如能源、通信、交通、金融、数据等。
• 应对地缘政治风险: 在国际关系紧张的背景下，审查制度成为国家对外博弈和自我保护的重要工具。
• 保护关键技术: 防止具有战略价值的技术、知识产权被外国实体获取，以保持本国技术领先优势。

审查范围：

审查范围通常包括两个维度：

• 交易类型:

  • 并购: 最常见的形式，即外国投资者收购本国企业的股权或资产。
  • 绿地投资: 外国投资者在本国境内设立新的企业、工厂或分支机构。
  • 少数股权投资: 即使只持有少量（如10%、25%甚至更低）的股权，如果涉及关键技术或董事会席位，也可能被审查。
  • 非控制性权利: 如获得敏感信息、参与关键决策、技术许可协议等。

• 行业/领域:

  • 国防与军事: 武器装备、军事技术研发等。
  • 关键基础设施: 通信、能源（电网、石油天然气管道）、交通（港口、机场、铁路）、金融系统、数据中心等。
  • 关键技术: 人工智能、半导体、生物技术、量子计算、航空航天等。
  • 敏感数据: 大规模处理个人数据、国家重要数据（如地理信息、人口健康数据）的企业。
  • 文化与媒体: 可能影响舆论和价值观的媒体、出版业。
  • 其他: 矿产资源、粮食安全等。

主要经济体的审查制度实践

各国制度名称、审查机构、标准和流程不尽相同，但核心逻辑相似。

美国：外国投资委员会

• 法律依据: 《外国投资风险审查现代化法案》等。
• 审查机构: 美国外国投资委员会，由财政部牵头，包括国防部、商务部、国务院等16个部门代表。
• 审查标准: 主要围绕“国家安全”，定义非常宽泛，包括：
  • 国防需求对国内生产的影响。
  • 交易涉及的国家与美国的政策关系。
  • 交易对关键技术和核心基础设施的影响。
  • 交易是否涉及受美国出口管制的技术。
  • 其他可能影响国家安全的因素。
• 审查流程:
  1. 自愿申报: 大多数交易由交易方自愿向CFIUS申报。
  2. 强制申报: 特定行业（如关键技术）的交易必须申报。
  3. 初步审查: 30天，决定是否进入正式调查。
  4. 正式调查: 45天，深入评估交易风险。
  5. 总统决定: 在调查结束后，总统有15天时间基于国家安全考虑做出最终决定，可以阻止交易或施加条件。
• 特点: 审查标准最宽泛，政治色彩较浓，对来自中国的投资审查尤为严格。

欧盟：外国投资审查框架

• 法律依据: 2025年通过的《建立外国投资审查框架的条例》。
• 特点: 这是一个非强制性框架，鼓励但不是强制所有成员国建立审查制度，成员国可以根据自身情况制定国内法。
• 审查标准: “安全与公共秩序”，范围包括：
  • 防止、侦查和应对恐怖主义。
  • 关键基础设施（能源、交通、通信、数据处理、太空、生产、供应食品和水）。
  • 关键技术（如人工智能、机器人、半导体、生物技术）。
  • 敏捷供应（如医疗、药品、网络安全、通信设备）。
  • 媒体自由和多元化。
• 审查流程:
  1. 成员国审查: 主要由各成员国负责。
  2. 欧盟协调: 如果一个成员国有意阻止或施加严重影响贸易自由的条款，需通知欧盟委员会和其他成员国进行协调。
  3. 信息交换: 成员国之间可以交换信息和经验。
• 代表性国家（德国）：
  • 2025年德国修订了《对外经济法》，建立了强制性的审查制度。
  • 经济事务部牵头，其他部门参与。
  • 审查门槛: 如果收购德国公司25%以上股权，且涉及上述敏感领域，就必须申报。
  • 审查标准: 除了“公共安全与秩序”，还引入了“公共秩序和国家安全”的考量。

中国：外商投资安全审查制度

• 法律依据: 《外商投资法》、《外商投资安全审查办法》。
• 审查机构: 外商投资安全审查工作机制，由国家发改委和商务部牵头，多个部委（如外交部、国防部、科技部等）参与。
• 审查标准: “国家安全”，具体包括：
  • 投资影响或可能影响国家安全的。
  • 投资涉及国防安全的。
  • 投资获得投资所涉及企业的实际控制权,且投资所涉及企业属于重点行业、领域，或拥有关键核心技术、重要数据等。
  • 投资的举办方、实际控制人来自对华不友好的国家或地区。
• 审查流程:
  1. 申报: 投资者向审查工作机制办公室申报。
  2. 初步审查: 15个工作日，决定是否启动进一步审查。
  3. 进一步审查: 60个工作日，情况复杂的可延长。
  4. 决定: 审查结果分为“通过”、“附加条件通过”和“禁止”。
• 特点: 审查范围明确包括“重点行业、关键核心技术、重要数据”，并且将“对华不友好的国家或地区”作为考量因素，体现了鲜明的地缘政治导向。

制度的最新趋势与影响

趋势：

• 审查范围不断扩大: 从传统的国防、能源扩展到数据、技术、生物科技等新兴领域。
• 审查标准日益模糊: “国家安全”的定义越来越宽泛，给审查机构较大的自由裁量权，增加了投资的不确定性。
• 审查门槛降低: 不仅控制性收购，少数股权投资甚至非控制性权利都可能触发审查。
• 地缘政治驱动明显: 审查日益成为大国博弈的工具，针对特定国家（尤其是中国）的投资审查日趋严格。
• 国际合作与协调: 欧盟内部的协调以及美欧之间的信息共享和标准趋同正在加强。

影响：

• 对投资者:
  • 不确定性增加: 交易能否完成存在变数，增加了投资风险。
  • 合规成本上升: 需要进行详尽的自查、准备复杂的申报材料，并可能聘请专业顾问。
  • 交易周期延长: 审查流程耗时较长，可能错过市场机会。
• 对目标国:
  • 正面: 有效保护了国家安全、战略产业和关键技术，防止了关键资产流失。
  • 负面: 可能阻碍了外国直接投资的流入，影响经济发展和就业；可能导致市场效率降低，技术交流减少。
• 对全球经济:
  • 投资碎片化: 各国审查壁垒可能导致全球供应链和投资链的“碎片化”，与全球化的趋势背道而驰。
  • 引发“审查竞赛” (A "Review Race"): 一个国家加强审查，可能会促使其他国家也跟进，形成恶性循环。

给投资者的建议

1. 尽早进行“国家安全风险评估”: 在交易初期就应评估交易是否可能触发审查。
2. 寻求专业法律意见: 聘请熟悉目标国审查制度的律师和顾问，制定应对策略。
3. 考虑“轻资产”方案: 如果风险过高，可以考虑通过合资、技术许可等非控股方式进行合作，以规避审查。
4. 主动与监管机构沟通: 在自愿申报的情况下，与审查机构进行早期沟通，了解其关切点，有助于顺利通过审查。
5. 准备“补救措施” (Remedies): 在交易结构设计时就考虑好，如果审查不通过，如何通过剥离资产、成立独立信托等方式来解决监管机构的担忧。